根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称“《操作指南》”）的要求，PPP项目的操作主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段，共十九个步骤。下面，我们以小问题的形式将PPP项目的操作流程进行整体的梳理。

8.3.1　项目识别

项目识别包括项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证四个步骤。

哪些项目适合运用PPP模式？

考虑到PPP模式的特点与我国社会经济的发展特点，一般来说，PPP项目要有投资规模大、需求时间长、市场化程度高等特点。

如何进行项目筛选？

无论是政府还是社会资本，在选择项目时都应该进行项目的筛选。项目筛选是政府和社会资本合作的起点。政府应该重视项目是否适用PPP模式，主要体现在明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。PPP项目分为准经营性项目、经营性项目和公益性项目三种，私营企业在选择PPP项目时应该选择具有长期稳定的投资回报率的项目。

物有所值评价的内容是什么？

“物有所值”（VFM）这一概念来源于英文Value For Money的直译，它是西方国家判断项目是否能够运用PPP模式的决策工具。“物有所值”评价包括定性评价和定量评价两个方面。定性评价的重点在于PPP模式与传统模式相比是否具有优越性，例如增加收益、减少风险等；定量评价主要通过计算项目的“物有所值量”，判断项目是否能够通过PPP模式降低全生命周期成本。国外“物有所值”评价体系会直接决定PPP模式是否能够顺利推进，在我国现阶段，主要以定性评价为主，从各地开展的PPP项目来看，关于定性评价没有刻意称为“物有所值”。未来我国在推进PPP项目时还需尽快建立起标准化的、程序化的物有所值评价体系。

财政承受能力如何论证？

财政承受能力论证是指较为清晰地测算出政府财政支出在PPP项目中的支出责任，评估PPP项目给当前和以后财政收支平衡状况带来的影响，为PPP项目的财政预算提供依据。财政承受能力论证同样也分为定性评价和定量评价两种。       

在项目识别阶段，主要涉及的文件有哪些？

项目发起时的《项目建议书》，针对新建、改建项目的《项目可行性研究报告》《项目初步实施方案》《项目产出说明》，针对存量项目的《项目公共资产历史资料》《项目产出说明》《项目初步实施方案》，物有所值评价时的《项目物有所值评价报告》和《财政承载能力论证报告》。

项目识别的具体流程如《项目识别的具体流程图》所示。

8.3.2　项目准备

项目准备包括管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核三个步骤。我们确定了项目适用于PPP模式后，就到了项目的准备阶段，在项目准备阶段，要完成整体构架搭建、项目风险分配，以及确定项目运作方式、交易方式与合作体系等工作。

如何界定风险分配？

由于政府部门在PPP项目中更重视财政绩效和社会效应，而社会资本则更关注经济效益与回报，如何分配风险，主要涉及政府担保、调价机制和特许期调整三个决策问题。对于如何实现监测管理，如何进行风险分配，目前尚未有明确的最优方案，但在实践中，基于实物期权和现金流管理确定政府支出和担保上限，或通过财务模拟及压力测试确定风险承担比例的策略，得到了较大范围的应用。

如何选择PPP项目的运作方式？

PPP项目的运作方式我们在上一节已经详细介绍了，在这里不再累述。在选择运作方式时，可以根据项目的具体情况，例如项目是否是既有项目、是否需要改扩建、是否有可经营性等综合考虑，从BOT、BOO、TOT等众多方式中选择最适合项目的运作方式。

PPP项目的交易结构如何设计？

根据《操作指南》的相关规定，交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构一般涉及债权人投资、政府补贴等；项目回报机制也就是私营企业如何获得投资回报，例如使用者付费、政府付费、政府补助等；相关配套安排即项目以外的相关机构提供的土地、水、电等配套设施和相关服务。各种交易结构产生了PPP模式中的项目合同体系，以特许经营权为主合同，项目公司还要与融资方、承包商、供应商、使用者、保险商等机构签署相关合同。

PPP项目的特许经营期应该如何设计？

特许经营期的设计一般是通过政府部门实现的，一般通过对特许经营权的结构、长短、形式等方面的设计来完成，在这里不再详述。另外，该阶段主要提交的文件为《项目实施方案》。

项目准备阶段的具体流程如《项目准备阶段的具体流程图》所示。

 

8.3.3　项目采购

项目采购包括资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署四个步骤。

PPP模式与传统政府采购有什么区别？

虽然PPP模式是典型的公共采购形式，但又区别于传统的政府采购形式。传统的政府采购需要满足三个基本条件：采购主体为各级国家机关、事业单位和团体组织；资金来源为财政性资金；采购对象为集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务。而PPP模式对采购主体、采购资金、采购对象都没有做具体的要求。住房和城乡建设部标准定额研究所李明哲在《PPP的认识误区与公共服务改革》一文中对两者的区别做了具体的解释：“在PPP模式下，政府不再是公共产品（服务）的投资者和生产者，而是向私营企业采购大宗产品（服务）的机构。……传统的政府采购一般是‘付现’，即付出现金，即刻提货……PPP政府采购的重要特征是：政府‘描述产出要求’，与私营企业签订20~30年的长期采购合同，私营企业按合同生产本该由政府生产、提供的产品（服务），企业主要承担财务与市场风险，而政府则将短期投资变成长期向企业购买服务。”

PPP项目的采购方式有什么？

根据《操作指南》，项目采购的方式主要有公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商、单一来源采购等。不同的采购方式有不同的流程，我国主要运用的是公开招标、竞争性谈判等方式。公开招标具有范围广、竞争性强、耗时长的特点；竞争性谈判是采购人发布公告，从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者书面邀请不少于三家的供应商就采购事宜进行谈判的方式，首次谈判结束后，供应商提交响应文件，经过单独谈判后谈判小组最后提出三名以上候选人名单并且编写评审报告，采购人根据评审报告确定供应商。

项目采购阶段该注意哪些文件的颁布与提交？

在资格预审时，要准备《资格预审文件》《资格预审公告》《资格预审申请》《资格预审评审报告》；还有一系列项目采购文件，例如竞争者资格、资信、业绩证明文件，政府对项目实施机构的授权、项目相关审批文件，采购程序说明，强制担保的保证金数额和形式，评审方法与标准等相关文件；还要准备一批项目响应文件，如《竞争性磋商公告》《补遗文件》《竞争性磋商响应文件》《采购需求方案》《采购需求方案审评报告》；另外还有一系列谈判和合同的签署，如《确定谈判备忘录》《项目合同》《承继项目合同补充合同》等。

8.3.4　项目执行

项目执行包括项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估四个步骤。

PPP项目中的项目公司应如何组建？

发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中规定，如以设立项目公司的方式实施合作项目，应根据项目实际情况，明确项目公司的设立及其存续期期间法人治理结构及经营管理机制等事项，例如项目公司注册资金、组织形式等的限制性要求，项目公司股东结构、董事会、监事会及决策机制安排，项目公司股权、实际控制权、重要人事发生变化的处理方式。如政府参股项目公司，还应该明确：政府出资人代表、投资金融、股权比例、出资方式等；政府股权享有的分配权益，如是否享有与其他股东同等的权益、在利润分配顺序上的安排等；政府股东代表在项目公司法人治理结构中的位置，如在特殊事项上是否拥有否决权等。

政府补贴有哪几种形式？

常见的政府补贴包括固定补贴和变动补贴两种。固定补贴是政府和投资人在签署合同时约定好每年或者每季政府给予投资人补贴的具体金额。无论对于政府还是对于私营企业而言，这种固定补贴操作简单，易于执行，有一定的保障性，但是会降低企业的积极性。变动补贴相比于固定补贴，可以激励PPP投资人更好地履行责任，进而获得更多的项目回报率。变动补贴有按照使用量进行补贴、可用性支付补贴、服务水平挂钩补贴三种模式。

PPP项目中的用地问题如何解决？

PPP项目的土地权利取得主要有由政府负责提供土地使用权和由项目公司取得土地使用权两种方式。前者是政府部门以土地划拨或出让的方式向项目公司提供项目用地的建设使用权或者项目建设的临时用地，私营企业只负责配合；后者是如果项目公司有能力根据我国法律规定获得土地使用权，则可以自行进行项目使用权的取得，政府则是负责必要的协助。

PPP项目履约担保方式有哪些？

一般情况下，为了确保新建的项目公司能够完成预期目标，政府会要求项目公司或者承包商就其所要承担的责任做出担保，在PPP项目中，最为常见、有效的履约担保方式就是保函。常见的保函有建设期的履约保函、运营维护期的履约保函、移交维修保函等。在签订PPP项目之前，政府还会要求项目公司签订投标保函、担保合同前提条件成就的履约保函。

项目执行阶段该注意哪些文件的颁布与提交？

在项目公司设立时，应提供项目公司设立的相关文件；在融资管理方面，应该提交《融资方案》与《履约保函》；在绩效检测与支付时，涉及《项目产出绩效指标季/年报》《项目产出说明》《修订项目合同申请》等；在中期评估时要递交中期评估报告。

项目执行阶段的具体流程《项目执行阶段的具体流程图》所示。

8.3.5　项目移交

项目移交是PPP模式的最后阶段，这个阶段主要有移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价四个步骤。

项目移交应该遵循什么程序？

项目移交主要包括权利方面的移交和技术硬件方面的移交两个方面。在PPP项目移交前，通常需要对项目的资产状况、硬件使用情况、项目完成效果等进行评估，对项目最终是否达到了合同约定的标准进行测试。评估合格后，按照合同约定，一般项目公司负责相关资产过户和合同转让等手续。

谁来承担项目移交的费用？

比较常见的是由项目公司承担移交手续的相关费用，而且移交手续的相关费用在项目的财务安排中应该有所体现。如果政府和项目公司由于一方的过错导致项目终止，那么将由过错方来承担项目移交手续的相关费用。

绩效监管怎么实行？

在PPP模式中，政府监管重点是公共产品及服务的质量和数量，而不必干涉私营企业是通过何种方法满足绩效要求的，这在一定程度上保证了社会资本的主观能动性和创造性。监管要通过监管报告形式进行反馈，而且监管费用由政府和项目公司分担，如果监管结果不合格，那么再次监管检测的费用则是由项目公司负责。

项目移交阶段涉及的文件有哪些？

移交准备时，涉及的文件是《移交补偿方案》；在性能测试时，涉及《资产评估和性能测试方案》；绩效评价时要提交绩效评价的相关文件。

项目移交的具体流程如《项目移交的具体流程图》所示。

※ 分析案例　特色小镇怎么创新？

2016年7月，住建部、国家发改委、财政部联合发布通知，决定在全国范围开展特色小镇培育工作，提出到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。推进特色小镇规划建设，有利于“三农”问题的解决，推进城镇化进程，有利于经济发展方式的转变、现在经济的可持续发展。

特色小镇得到各地“一呼百应”。随着经济的发展，社会资本的不断增量使其与区域之间的土地开发成为可能。从政策层面上来看，特色小镇的建设与城镇化进程、供给侧改革、政府职能转变等方面相契合，结合